上海的開發區與全國開發區情況基本一致，存在大量鎮級園區，這些園區由鎮級或以下政府部門和公司成立的機構管理（這里不包括民營園區）。鎮級園區是各鎮為了發展鎮內產業而設立的園區，2006年開發區清理整頓后，上海市部分鎮級園區作為國家級開發區或九大市級開發區的配套園區存在，2010年作為產業發展載體獲得園區開發建設功能，成為上海市產業園區的重要組成部分。

相比上海市國家級和市級開發區，鎮級產業園區的經濟總量較低，企業質量一般，科技創新能力較弱，資源利用效益有待進一步提升。截止2020年，上海市鎮級園區實際管轄面積為320平方公里左右，占全市產業園區的36%，完成規上產值僅占全市產業園區的17.11%，遠低于其管轄面積占比。2020年鎮級園區單位土地產值約 48億元/平方公里，低于全市產業園區的76億元/平方公里。鎮級產業園區如何提升產業能級、科創實力、資源利用水平成為上海市“十四五”產業轉型升級和經濟高質量發展的重要課題。

上海市鎮級園區以工業園區為主，規劃面積相對較小，基本以基礎設施投資和招商引資為重點，優先發展園區的生產功能，園區中的要素與外界無太多的聯系和融合，形成一個相對封閉獨立的個體。在新型城鎮化與工業化進程不斷推進的背景下，城市的半徑不斷擴大，產業園區開始走進人們生活的范圍，但現存的鎮級園區忽略了生活與生態的基本功能，導致產業發展與城市發展相對割裂，制約了園區產業的升級。

產業園區作為城市產業發展最重要的載體，未來的發展趨勢有以下五點：

一是園區功能多樣化。產業園區從工業區向產業社區漸次演化，園區功能配套、商業配套不斷豐富，生活、生態功能不斷增加與完善。

二是產業園區物業豐富化。園區物業形態不再局限于單一制造業所需物業，其形態向制造廠房、研發中試廠房、商辦樓宇、生活配套、生態配套等多樣化物業形態演變。單體建筑物也向多用途建筑物轉變，不再局限于單一的制造功能或研發功能。

三是土地用途混合化。土地是產業園區最重要的資源，土地使用用途是受限制的。原先土地用途單一，現在土地可以混合化使用，增加了物業的可使用性，提升土地集約節約利用水平，滿足企業的研發、中試、生產、銷售、生活、生態多功能所需，有利于企業生態的打造，提高企業的競爭實力。

四是開發建設主體多元化。1）園區管理運營機構從開發者向開發建設者轉變，即園區管理運營機構從將土地出讓給各企業，由企業開發建設向自主開發建設轉變；2）園區開發運營體制機制由政府主導向市場主導轉變，園區管理運營機構參與土地市場化運營深度與廣度大大提升；3）社會力量越來越多參與到產業園區的開發建設運營中，比如產業地產商正大舉進軍產業園區。

五是科技人才成為園區發展驅動力。園區開發建設由土地資源驅動向科技與人才驅動轉變，各級各類的研究中心、技術中心、數據中心、眾創空間等科技創新平臺與創新型人才越來越成為園區經濟持續增長的重要動力。

當前產業園區在不斷縮小與城市的物理距離，工作在產業園區內與生活在城市之中的人，不斷對產業園區提出新的需求，由此形成產業園區發展的趨勢——產業社區。產業社區是產業與城市的融合，既要讓園區融入城市生活，又要讓園區成為城市生態的一部分。

產業社區具有以下特點：一是園區的空間更為開放。摒棄傳統園區封閉的發展理念，產業社區更強調空間的開放性，以促進產業園區內部要素與外部環境的交換與交流；二是注重產業鏈和產業生態的打造。產業社區注重產業發展資源的整合與協同，產業上下游的鏈接，增加科技研發、金融、生活、生態等功能機構的引入，通過核心產業將相關產業的研發、生產、銷售、服務等各個環節有機串聯，形成以核心產業為引領的產業生態格局。三是強調空間規劃布局。產業社區不斷提高產業空間與城市空間規劃的契合，形成以產業為支撐，商業、辦公、居住、交通等功能集約化的“復合型”城市空間。四是注重工作生態環境的塑造。產業社區沖破傳統產業園區建設的模式，融合園區和城市的功能特點，增加服務體系，增強生態性和文化氛圍，建設高品質的生態工作環境。五是更加有利于打造產業創新中心。產業社區將產業與城市融合，有利于人才的吸引和導入，從而有利于產業創新中心的打造，有利于產、學、研一體化的發展模式，不斷推動技術創新成果轉化，擴散新技術、新模式，培育新業態、新產業。

上海市在《上海市城市總體規劃(2017-2035年)》提出產業基地-產業社區-零星工業點的三級園區體系，其中產業社區主要是鎮級園區未來轉型發展的方向。目前上海市鎮級產業園區開發建設已經基本完成，產業以制造業為主。園區未來向產業社區轉型發展的過程必須要進行大量的二次開發，在產業發展空間中進行必要的優化和重構是鎮級園區產業社區化發展的重點。

一是園區功能多樣化，打造產業社區。增加園區的公益性功能，提供更多的公共設施配套、公共空間、公共服務平臺等；增加園區的盈利性功能，比如研發、商務、商辦、居住、餐飲等。鎮級產業園區轉型發展過程中，必須要將園區的功能多樣化，才能形成社區。同時，在園區功能多樣化的過程中，管理機構的主導作用是必不可少的，需要增加管理機構的自持土地比重，由園區管理機構打造社區生態環境，使園區的空間更開放、企業生態更多元、社群交流更活躍，產業要素融入城市生活與城市協同發展。

二是鼓勵優秀企業的土地混合化使用。上海市鎮級產業園區都擁有自己的優秀規上工業企業，這些企業管理運營水平都較高，產品市場競爭力、生產技術水平、研發創新能力強。園區可以通過相關政策鼓勵企業工業用地多用途混合利用，準許企業提升容積率，允許企業向相關上下游企業出租部分物業，特別是針對相關的研發、設計、銷售、服務型企業，從而打造以優勢企業為核心的產業生態，做大做強優勢企業。

三是存量用地再開發。鎮級產業園區有較多的低效建設用地，土地使用權已經出讓給企業法人，現階段產出水平較低，企業以土地升值為目的而不愿轉讓。針對上述情況，園區管理機構可以分為兩種情況處理：一種是現有企業本身資金實力有限，這部分存量用地二次開發可以采用主體多元化方式，由園區管理機構牽線搭橋，引入有實力的企業或產業地產運營商，三方合作開發運營；另一種是企業或企業的母公司擁有二次開發的資金與能力，園區應該從土地規劃控制等方面為企業提供二次開發便利，促進土地的再開發。

產業園區社區化趨勢是城市發展一定階段后的必由之路，是城市更新的重要組成部分，上海市的鎮級園區應以此為發展方向，彌補自身發展中的不足，提升園區的發展能級，推動全上海產業園區面上的突破和進步，為全國其他城市產業園區發展提供寶貴的經驗與模式借鑒。

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