當前，隨著城市更新、集體建設用地使用權流轉等政策逐步放開，作為城市化過程中的重要一環，留用地開發利用既關系到農村集體的長遠發展，也是土地指標緊缺之下政府推進土地綜合利用開發、優化土地要素配置的關鍵手段。

另一方面，我國大規模的留用地仍然在「曬太陽」，或是作為低效的工廠、停車場等。巨大的土地資本正在沉睡，如何以產業為引領，明確留用地產業定位實現留用地產業開發價值？

正文：

留用地制度的基本概念與發展脈絡

所謂留用地制度，是指政府在征用農村土地并轉為建設用地后，按實際征收土地面積的一定比例安排給被征地農村集體經濟組織用于發展生產，讓農民享有穩定和長期土地收益的一項政策。（亦可以看做是征地補償的補充）

我國留用地制度最早可追溯到上世紀80年代。彼時，我國經濟進入高速發展階段，鄉鎮企業崛起、城市數量增加、戶籍制度改革等一系列因素加快了城市化進程的步伐。在這樣的背景下，大量農村集體土地被征收，農民因此失去了長期賴以生存的土地。雖然國家對土地征收會給予被征收人一定補貼，但也只是杯水車薪，得失不均導致農民諸多不滿，與農民土地征用有關的群體性事件時有發生，嚴重影響社會穩定。

為緩解土地征收過程中農民與地方政府間的沖突矛盾，給失去原有收入來源的農民提供長期穩定的生活保障，多地政府開始探索「以地抵地」的留用地制度。相比于農業用地，建設用地的畝均收益要高出幾十甚至上百倍，可能一小塊建設用地的產出就抵得上一大片良田的收益，能夠很好的平衡農民的利益。

1989年1月3日，深圳發布了一則《深圳市人民政府關于深圳經濟特區征地工作的若干規定》，在貨幣補償之外，創新性提出：

「根據土地被征用村莊的大小，征地數量，被征地單位擬投資的規模，結合城市規劃要求，優先免地價劃撥一塊土地，供被征地單位興建經營性的商業、服務樓宇（可先劃地后立項），以發展生產?！?/span>

這也成為了全國第一個關于留用地的地方性法規。

而留用地真正上升到制度層面是在1993年，當年7月，廣東省發布了《廣東省征地管理規定》 （粵府〔1993〕94號）文件，首次在省一級層面提出：

「一般可按不超過所征用土地面積的百分之十留出土地，由被征地單位按規定統一安排使用。」的規定。

此后數年，這種以返還一定比例土地給被征地農村集體，以保障農民收益的留用地模式被各地紛紛效仿，并形成了許多地方性的模式與經驗。到了1999年12月，國土資源部印發《關于加強征地管理工作的通知》（國土資發〔1999〕480號），提出：

「經濟發達地區或城鄉結合部可以按照規劃用途預留一定比例的國有土地給被征地的農村集體使用，發展農業生產或從事多種經營?！?/span>

留用地制度首次進入中央政府主管部門文件；2020年1月1日，新《土地管理法》頒布實施，將「留地留物業安置」上升到了法律層面，留用地制度也進入了全新的發展階段。

留用地制度的各地實踐

從各地在留用地的實踐經驗來看，不同城市對留用地在開發模式、留地比例、權屬關系等方面的要求均存在較大差異，無法一概而論，這里園區在線（ID：YQZXGZH）選取杭州和廈門兩個城市作簡要說明。

一、杭州留用地實踐經驗

杭州是全國最早實行村級留用地政策的城市之一。自1998年杭州推出留用地政策以來，歷經了幾輪演變，在核發比例（留用地比例不高于10%（1999））、留用地指標卡制度（實行留用地指標卡結算制度，先有‘指標’，再有‘地’（2005））、產權分配比例（村級集體經濟組織持股不低于51%、合作方持有房產可以按幢/層轉讓，留用地可用于發展除經營性房地產外的所有二三產業，除國家和省市有特殊規定外，可以按照規劃批建的最小產權單元分割轉讓和銷售（2008））、出讓方式（留用地必須通過招標、拍賣或掛牌等方式向社會公開出讓（2009））、出讓比例（商辦項目最小產權分割單元不小于300㎡）等方面均做了明確規定。而在開發模式上，2014年，杭州出臺《杭州市區村級留用地管理辦法（試行）》，提出：

「農村留用地一般可采取自主開發、合作開發、統籌開發、項目置換物業方式開發或留用地貨幣化處置等模式?！?/span>

為留用地開發提供了現實路徑。

二、廈門留用地實踐經驗

廈門在留用地開發上走的是「金包銀」路線。

2006年，廈門市政府印發《實施金包銀工程的指導意見的通知》（廈府〔2006〕186號），首次提出實施「金包銀」工程。

所謂「金包銀」，即在不影響工業園區生產功能的前提下，保留園區內的村莊，在村莊外圍統一規劃建設「底層店面上部公寓」的商業用房（金邊），成為園區配套生活服務設施，由村民以成本價購買后作為經營性收入來源；然后逐步對舊村內部進行規范化配套改造（銀里），以就地實現城鎮化。

「金包銀」政策的出臺，在保障村民的住房和生計（有一定股份的經營場所）的同時，有效盤活了土地資源。

留用地的園區化開發模式

留用地開發具有價值高、談判難度低（相較于其他征地工作），征地直接成本低、社會效益顯著等優點。在各地實踐過程中，逐漸形成了幾種園區化開發的通用模式。

1、土地出租模式

村集體把留用地的使用權讓渡給園區開發商/運營商，收取土地租金。該模式的優點是簡單易操作，無需投入太多精力，且租金收益穩定。缺點是收益較低，適合村集體經濟實力不足或留用地區位較差的土地操作。

2021年2月7日，浙江湘旅控股集團以6.054億元的價格摘得杭州市蕭山區湖頭陳村級留用地。公告顯示，該地塊面積約為6.77萬㎡（折合樓面價約為2236元/㎡），項目交付后需返還地上總建筑面積34%的房產及同比例地下空間。根據規劃，湘旅集團將把該地塊打造成為以科技研發、創新創業為核心的匯智科創園。

2、自建物業出租模式

村集體經濟出資，自行組織開發，再出租給園區運營商或二房東收取租金。相比于直接出租土地，自建物業能夠充分尊重村集體的意愿與發展訴求，且土地價值利用程度更高，缺點是前期投入較大，對村集體的經濟實力要求較高。

2022年7月14日，廣州市番禺區石碁鎮石碁村股份合作經濟社與廣州浩杰投資有限公司簽訂租賃合同，將村留用地自建工業園項目——石碁（同心）產業園整租給該公司。據文件顯示，石碁（同心）產業園總建設面積12.5萬㎡，租金為172.5萬元宗/月，管理費118.3萬元宗/月，合同期為20年，租賃期內第1-9年每三年為一期，每期租金和管理費為上期遞增8%；第10-20年每三年為一期，每期租金和管理費為上期遞增10%。

3、合作開發模式

村級集體經濟組織與合作方組建項目公司聯合開發園區（一般村級集體經濟組織所占股份不低于51%）。

具體來說，雙方的合作可以有幾種形式，一是村公司以土地投資入股到項目公司，開發商以資金作股，雙方根據土地價格和建筑成本分割協商分配物業，再統一或分別經營獲取收益；二是以村公司的名義報建，產權也在村公司名下，雙方設立資金共管賬戶，開發完成后，開發商再以低價向村租賃房產；三是村公司通過招拍掛將土地轉讓給開發商，開發完成后再分給村股份公司一定比例物業。

2022年7月27日，由西湖投資集團、綠城房地產集團、三墩鎮蕩王頭社區聯合打造的西投綠城·云漫里正式開園，該園區是三方合作打造的留用地項目，其中，合作社持有物業51%，西湖投資集團與綠城房地產集團成立的合資公司（西投占51%，綠城49%）持有49%，合資公司負責項目的建設、招商、運營，同時返租村集體物業，承諾村集體保底收益。據媒體報道，該項目預計今后每年給集體經濟帶來1400萬的收益。

4、自主運營模式

村集體在留用地上自行投資開發建設園區并持有運營。自建自運營的模式能夠使利益最大化，但由于園區招商運營專業性較強，且自建成本過高，該模式實際并不具有普遍性。

棗莊市邳莊鎮小集子村對土地資源進行規劃整合，高標準建設了占地120余畝、建筑面積6萬㎡的板材加工園。而后，村里又對8家木制品專業合作社和54家板場資源進行整合，成立了由村黨支部委員任董事長，村委會占股51%的山東小集子木業有限公司，實現了專業化運營。

5、政府統租、國企主導模式

由政府出面注資組建企業，統籌多家村級集體留用地指標，統一開發建設，各村按占地比例發放租金分紅。組建的企業負責土地開發、招商和運營，在約定期滿后將土地及附屬物業返還給村集體。該模式的特點是政府支持力度強，能夠統籌周邊留用地形成規模優勢，有利于項目的長遠發展。

杭州高新區（濱江）實施「集體用地、國資建設、專業運營、收益共享」的留用地開發路徑。51%的留用地指標由國有企業建設并返租用于產業發展，49%指標收回后統籌安排，提升優化產業布局。各片區分別明確一個國企牽頭負責，通過通盤考慮、統籌管理，采用公開招標方式，建設資金、運營等均由國資公司負責，返租由國企按約定價格按期向村集體經濟組織支付租金，盈虧均由國企自行承擔。

6、多村聯合開發

多家村級集體經濟組織聯合自主開發、合作開發或委托政府指定的國企進行開發建設。

2022年2月28日，余杭街道下屬8村經濟合作社聯合競得杭州市余杭區沈家店社區一塊38畝的村級留用地。該地塊毗鄰未來科技城核心區，開發價值較大，但沈家店社區苦于集體資金不夠，無力單獨開發，與企業合作開發又擔心可能存在風險，于是便采取了多村聯合開發的模式。根據規劃，這個「1村出地、8村出資」的聯合開發項目將建成計容面積6萬㎡的新興園區，項目建成后，每村可獲得約1億元資產和300萬/年的現金流收入。